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Zur Situation der Integrationsfachdienste (vgl. §§ 109-115 SGB IX)

Stellungnahme der Bundesarbeitsgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung (BAG UB)

- Februar 2002 -

Durch die Novellierung des Schwerbehindertenrechts zum 01.10.2000 sollte die berufliche Integration von Menschen mit Behinderungen deutlich verbessert werden. Die flächendeckende Einrichtung von Integrationsfachdiensten (IFD) sollte dazu einen wesentlichen Beitrag leisten, insbesondere für Menschen mit einem „besonderen Bedarf an arbeits- und berufsbegleitender Betreuung“ (§ 109 Abs. 3). Dies nicht zuletzt auf dem Hintergrund, dass Konzept und Arbeitsweise in verschiedenen regionalen und letztendlich auch bundesweiten Modell­projekten bereits seit über 10 Jahren wissenschaftlich untersucht, praktisch erprobt und weiter entwickelt wurden. Hierbei engagierten sich einige Integrationsämter durch finanzielle und konzeptionelle Unterstützungen im besonderen Maße.

Erfahrungen mit der Arbeit der IFD nach der Novellierung liegen nun seit über einem Jahr vor. Die Dienste tragen laut Bundesanstalt für Arbeit im Rahmen des erwarteten Umfangs zum Abbau der Arbeitslosigkeit schwerbehinderter Arbeitsuchender bei. Dabei ist zu beachten, dass die meisten IFD erst im Verlauf des Frühjahrs 2001 eingerichtet wurden und – nach empirischen Ergebnissen – i.d.R. von einer Einarbeitungszeit von ca. einem Jahr auszugehen ist. Umso mehr sind diese ersten Erfolge positiv zu bewerten und entsprechend in der (Fach-) Öffentlichkeit darzustellen.

Neben diesen Erfolgen liegen der BAG UB, in der sich bundesweit IFD zusammengeschlossen haben, aber auch eine Vielzahl von Rückmeldungen vor, die in der Mehrheit auf Umsetzungsprobleme der gesetzlichen Regelungen vor Ort hinweisen. Es besteht die Gefahr, dass die sicherlich positive Absicht, die mit der Novellierung verbunden war, konterkariert wird und die Möglichkeiten des Schwerbehindertenrechts unzureichend ausgeschöpft werden. Im Folgenden möchten wir deshalb die uns vorliegenden Rückmeldungen zusammenfassen und damit Vorschläge zur Verbesserung der beruflichen Eingliederung schwerbehinderter Arbeitsuchender verbinden:

1. IFD bundesweit: Nach Informationen der Bundesanstalt für Arbeit (BA) sind mittlerweile in fast allen der insgesamt 181 Arbeitsamtsbezirken Integrationsfachdienste eingerichtet. Zwischenzeitliche Probleme entstanden jedoch bei der Bildung sog. Trägerverbünde, insbesondere in Bayern, so dass einige Dienste ihre Arbeit erst im April bzw. Mai 2001 aufnehmen konnten. Es liegt eine Adressenliste der IFD von der BA vor. Da sich viele Ratsuchende zu Fragen der beruflichen Integration an die BAG UB wenden, können diese nun auch gezielt weiter vermittelt werden. Diese Adressenliste ist zudem eine wichtige Voraussetzung, um die Fachdienste direkt, z.B. über bestehende Fortbildungsangebote (z.B. BAG UB), zu informieren und so die berufsbegleitende Qualifizierung der Mitarbeiter und damit die Professionalität der Arbeit sicherzustellen. Die BAG UB beabsichtigt die IFD-Liste – ergänzt um weitere Informationen – demnächst auf ihrer Homepage zur Verfügung zu stellen.

2. Quantität und Qualität: Die politische Vorgabe, innerhalb von drei Jahren die Arbeitslosenquote schwerbehinderter Menschen um 25% zu senken, ist grundsätzlich zu begrüßen. Die Folge ist jedoch, dass sowohl die Arbeitsämter als auch die IFD unter einem hohen Vermittlungsdruck stehen, der sich deutlich negativ auswirkt. Im Vordergrund steht nämlich die Quantität der Vermittlungszahlen und nicht mehr die Qualität der angebotenen Leistungen, von denen u.a. die Dauerhaftigkeit der abgeschlossenen Arbeitsverhältnisse und der erreichte Personenkreis abhängen. Der Vermittlungsdruck führt z.B. dazu, dass die Arbeitsämter den IFD z.T. nur sehr kurze Betreuungszeiten für Arbeitsuchende zugestehen (3-6 Monate). Dies steht nicht nur deutlich im Gegensatz zu wissenschaftlich dokumentierten Erfahrungswerten, sondern ist zudem offenkundig unzureichend, wenn ein Personenkreis mit besonderem Unterstützungsbedarf gesetzlich als Zielgruppe angesprochen ist.

Nach Ansicht der BAG UB darf die Vorgabe der 25%-igen Senkung der Arbeitslosenquote nicht dazu führen, lediglich kurzfristig hohe Vermittlungsquoten anzuvisieren und den Umfang der Leistungen der IFD nach § 110 SGB IX derart zu reduzieren, dass die Dauerhaftigkeit und Qualität der Arbeitsverhältnisse gefährdet ist. Dies ist weder für den Arbeitsuchenden noch das Unternehmen zumutbar und auch nicht arbeitsmarktpolitisch sowie ökonomisch nachzuvollziehen: Durch unzureichende Unterstützung und Beratung besteht die Gefahr hoher Abbruchquoten aufgrund fehlender Passung zwischen Fähigkeits- und Anforderungsprofil. Die Folge ist erneute Arbeitslosigkeit, die a) finanziert und b) durch wiederholte Vermittlungsaktivitäten ungleich kostenintensiver ist als eine individuelle und passgenaue Integrationsbegleitung im Vorfeld. Außerdem wird Arbeitgebern, die negative Erfahrungen mit zwar kurzfristigen, aber „unpassenden“ Vermittlungen machen, nach der Aktion „50.000 neue Jobs“ noch weniger zu vermitteln sein, wie eine passgenaue und dauerhafte betriebliche Integration gestaltet werden kann. Dies zudem auf dem Hintergrund, dass seit über 10 Jahren mittels verschiedener Modellprojekte ausreichende Erkenntnisse über eine effektive Integrationsarbeit vorliegen, mittlerweile auch anhand geprüfter Qualitätskriterien und -standards.

Nach Darstellungen der BA konnte seit Oktober 1999 die Zahl der arbeitslosen Schwerbehinderten bis Ende 2001 um ca. 13% reduziert werden und man ist optimistisch, die vorgegebene Maßzahl von 25% zu erreichen. Dazu schließen sich folgende Fragen an: 1. Handelt es sich dabei um tatsächliche Vermittlungen auf den allgemeinen Arbeitsmarkt und wenn ja, welche Informationen liegen über Branche, Größe etc. der Betriebe und über den vermittelten Personenkreis (Art der Behinderung, Alter etc.) vor? 2. Durch welche Maßnahmen (inkl. IFD und Integrationsprojekte) konnten diese Vermittlungen erzielt werden? Und außerdem: Was geschieht, wenn bis Oktober 2002 die Arbeitslosenquote schwerbehinderter Menschen nicht um 25 % gesenkt werden konnte? Welche Konsequenzen hätte dies u.U. gerade auch für die mit der Novellierung ‚neu‘ eingerichteten Instrumente, wie z.B. IFD und Integrationsprojekte?

FORDERUNG: Die Betreuungszeiten für die Arbeitsuchenden müssen grundsätzlich ausreichend gestaltet und individuell festgelegt werden, und die Position der IFD ist bei der Aushandlung dieser Zeiträume zu stärken. Nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität und Fachlichkeit der Arbeit muss in der Diskussion um IFD beachtet werden, denn nur eine professionelle Integrationsbegleitung kann das Ziel der Fachdienste umsetzen: „Aufnahme, Ausübung und Sicherung einer möglichst dauerhaften Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt“ (vgl. § 110 Abs. 1 SGB IX).

3. Finanzierung, Zielgruppe und Aufgaben: Ein weiterer Aspekt, der bei der Ausgestaltung der Leistungen der IFD eine zentrale Funktion innehat, ist die Finanzierung. Der zur Zeit gültige Modus hat zur Folge, dass bestimmte Zielgruppen – die in den IFD-Modellprojekten noch erfolgreich vermittelt wurden – kaum noch erfasst werden, obwohl sie nach § 109 SGB IX ausdrücklich dazu gehören. Zu nennen sind hier insbesondere (Sonder-) Schulabgänger, WfbM-Mitarbeiter und Menschen mit psychischen Erkrankungen, die über keinen Schwerbehindertenausweis verfügen (bisher alternativ gültige Anerkennungsverfahren werden von den Arbeitsämtern nicht praktiziert!). Diese weit verbreitete Praxis (vorbildliche Ausnahmen einzelner Arbeitsämter gibt es auch!) hat nach unserer Auffassung vor allem zwei Gründe: 1. Von den Arbeitsämtern werden überwiegend arbeitslose Schwerbehinderte den IFD zugewiesen, zum einen - wiederum - eine logische Folge der 50.000-Job-Aktion und zum anderen sicherlich bedingt durch die Klientel der Arbeitsämter. 2. Die Vergütung der IFD mit einer Betreuungspauschale von max. 300,- DM (155,- Euro) pro Monat und Arbeitsuchendem (in Berlin wurden zwischenzeitlich lediglich 130,- DM bezahlt!) lässt eine intensive Begleitung nicht mehr zu. Der Betreuungsschlüssel liegt nun bei ca. 1:35 und ist damit mindestens doppelt so hoch wie in der Phase verschiedener Modellprojekte. Auch dem BMA-Modell­projekt lag noch ein Verhältnis 1:20-25 zugrunde; es ist erstaunlich und unter fachlichen Aspekten nicht nachzuvollziehen, dass diese Relation bereits vor Abschluss der Ergebnisse zu Ungunsten der Unterstützungsintensität verschoben wurde. Folglich können die IFD Arbeitsuchende, die nur mit erhöhtem Unterstützungsbedarf erfolgreich zu vermitteln sind, nicht mehr begleiten. Davon ist insbesondere der o.g. Personenkreis betroffen. In einigen Bundesländern wie z.B. NRW, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz treten die Integrationsämter i.d.R. nachrangig als Auftraggeber – zumindest teilweise - für diese Arbeitsuchenden ein. Die Integrationsämter haben diesbezüglich bundesweit jedoch keine einheitliche Strategie und deshalb erfolgt nicht immer ein ‚Ausgleich‘ zur Praxis der Arbeitsämter. Betroffen sind allerdings auch viele der langzeitarbeitslosen und von den Arbeitsämtern zugewiesenen Personen. Der eigentlichen Begleitung ist oftmals eine intensive Beratungs- und Orientierungsphase vorzuschalten, in der der Arbeitsuchende schrittweise wieder an den Arbeitsmarkt herangeführt werden muss. Dies kann von den FachdienstmitarbeiterInnen auf der Basis der aktuellen Finanzierung nicht mehr ausreichend geleistet werden.

Durch den Runderlass der BA vom 01.06.01 wird geregelt, dass zur Sicherung der beruflichen Eingliederung mindestens für die Dauer der Probezeit eine Begleitung durch den IFD notwendig ist. Dazu wurde das Erfolgshonorar von 1.000,- DM auf 1.500,- DM (765,- Euro) erhöht. Die Vermittelten bleiben somit weiterhin in der Begleitung, allerdings mit lediglich 500,- DM für i.d.R. ein halbes Jahr Probezeit. Das sind monatlich lediglich noch ca. 80,- DM oder 40,- Euro. Außerdem erhöht sich die Fallzahl pro Fachkraft, da für jeden Vermittelten ein neuer Arbeitsuchender aufgenommen werden muss. Der Runderlass vom 01.06.01 hat zur Folge, dass sich die Integrationsämter für die Probezeit nicht mehr zuständig erklären und für diesen Zeitraum keine Mittel bewilligen. Dies führt in Fachdiensten, die Menschen mit erhöhtem Unterstützungsbedarf begleiten, zu einer Gefährdung der bisherigen Arbeit und der damit erzielten Vermittlungserfolge, da die Pauschalen für diesen Personenkreis unzureichend sind. So ist empirisch nachgewiesen, dass Begleitungsdauer und –intensität von Arbeitsuchenden aus WfbM deutlich höher sind als bei arbeitslos gemeldeten Schwerbehinderten. Zudem weisen empirische Untersuchungen nach, dass aufgrund der Schnittstellenarbeit der Fachdienste der Grad der Vernetzung mit Betrieben und relevanten Reha-Einrichtungen ein zentrales Erfolgskriterium der Integrationsbegleitung ist. Eine Finanzierung dieser indirekten klientenbezogenen Arbeit ist jedoch in der Betreuungspauschale nicht enthalten. In der Folge bleibt die Netzwerkarbeit lückenhaft und die Erkundung individueller Zugänge zum Arbeitsmarkt, die insbesondere bei der hier vertretenen Zielgruppe von hoher Bedeutung ist, kann nicht intensiv genug verfolgt werden.

FORDERUNG: Eine grundsätzliche Erhöhung und Flexibilisierung der Betreuungspauschale ist unbedingt erforderlich, damit den IFD ausreichend Ressourcen für eine erfolgreiche und dauerhafte betriebliche Integration, Beratungs- und Vernetzungsarbeit zur Verfügung stehen. Außerdem ist durch die bestehenden Vermittlungs- und Erfolgshonorare eine intensive Begleitung von Personen mit erhöhtem Unterstützungsbedarf nach Abschluss eines Arbeitsvertrages nicht möglich. Gerade hier hat sich das schnittstellenübergreifende Konzept der IFD zwischen den Bereichen Vermittlung und begleitender Hilfe in der Vergangenheit bewährt. Alle diesbezüglichen Forschungs- und Erfahrungsberichte verweisen ausdrücklich daraufhin, dass zur Sicherung des Arbeitsverhältnisses eine Nachbetreuung erforderlich ist. Wohl nicht zuletzt deshalb wurde dieses Aufgabenfeld auch explizit im SGB IX (§ 110 Abs. 2, Satz 6) verankert. Die Erstattung eines erhöhten Unterstützungsaufwandes ist daher im Einzelfall unbedingt erforderlich. Die aktuelle Erhöhung des Erfolgshonorars auf 1.500,- DM (765,- Euro) ist nicht ausreichend. Der Übergang zwischen Vermittlung und begleitender Hilfe ist sowohl finanziell als auch konzeptionell aufeinander abzustimmen, um die Sicherung des Arbeitsverhältnisses zu gewährleisten. Insgesamt ist die Vergütung der IFD so zu gestalten, dass die Möglichkeiten zur beruflichen Integration ausgeschöpft und – erneute - Ausgrenzungen einzelner Zielgruppen vermieden werden. Eine zu starke Orientierung der Finanzierung an Vermittlungs- und Erfolgshonoraren lässt regionale und fachdienstexterne Faktoren des Erfolgs unberücksichtigt.

4. Niedrigschwelliger Zugang: Der niedrigschwellige Zugang zum IFD hat sich in der Vergangenheit als ein wesentliches Erfolgskriterium erwiesen. Für Arbeitsuchende ist es nicht nur unbürokratischer , wenn sie sich direkt an einen Fachdienst wenden können und die Formalien gewissermaßen „im Hintergrund“ geklärt werden. Zumal sich diese Praxis bei den von den Integrationsämtern finanzierten Modell-IFD ausdrücklich bewährt hat. Hinzu kommt, dass sich Arbeitsuchende bei Diensten, die über mehrjährige und vielfältige Erfahrungen in der Unterstützung behinderter Menschen verfügen, fachkompetent beraten fühlen und ihre Anliegen differenziert vertreten wissen. Dadurch wird die Hemmschwelle, den Schritt auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu wagen – und ein Wagnis stellt dies immer dar – deutlich gesenkt.

5. Verträge: Die noch in 2001 bemängelte Vertragssituation zwischen Arbeitsamt und IFD-Trägern (kurze Laufzeiten) hat sich anscheinend verbessert. Nach Angaben der BA wurden grundsätzlich 3-jährige Vergütungsvereinbarungen erzielt, so dass – abgesehen von der Kritik an der Höhe der Vergütung (s.o.) – die IFD-Träger eine gewisse Planungsgrundlage haben. Inwieweit die in 2001 unbefriedigende Situation tatsächlich zu Abwanderungen von qualifizierten Fachkräften geführt hat, ist zur Zeit nur in Einzelfällen nachvollziehbar. Die längerfristigen Vereinbarungen ermöglichen, dass die IFD gegenüber ihren zentralen „Kunden“, wie den Arbeitgebern und Arbeitsuchenden, als kontinuierlicher Ansprechpartner auftreten können.

6. Wahlmöglichkeiten: Bei der Informations- und Beratungsstelle der BAG UB fragen immer wieder Eltern aus verschiedenen Bundesländern an, welche beruflichen Perspektiven für ihre behinderten Kinder bestehen. Die Jugendlichen und jungen Erwachsenen – in der Mehrzahl Menschen mit einer sog. Lern- oder geistigen Behinderung bzw. Mehrfachbehinderung - befinden sich i.d.R. im letzten Schuljahr oder haben gerade die Schule beendet. Die Betroffenen suchen nach integrativen Angeboten, sowohl für die Phase der Qualifizierung als auch bei der Ausübung eines Berufes. Das Angebot der WfbM ist bekannt, aber es gibt immer mehr Eltern und Jugendliche, die nach beruflichen Alternativen suchen. Dies richtet sich nicht gegen die WfbM, sondern ist als Wunsch nach mehr Wahlmöglichkeiten zu verstehen. Zwar weisen wir als BAG UB die Eltern auf die ABIS-Berater des Arbeitsamtes, die zuständigen IFD und die Möglichkeit der Integrationsprojekte hin. Letztere stehen aber oftmals vor Ort (noch) nicht zur Verfügung und die genannte Zielgruppe kann vielfach von den IFD nicht beraten werden (Gründe s.o.). Außerdem werden qualifizierende Maßnahmen entweder nicht integrativ, d.h. in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes, oder nicht für den o.g. Personenkreis angeboten (auch hier bestehen lediglich vereinzelt regionale Ausnahmen).

FORDERUNG: Die Ausweitung des Angebots zur beruflichen Qualifizierung, Integration und Weiterbildung – gerade auch für Menschen im Grenzbereich einer sog. Lern- und geistigen Behinderung bzw. für mehrfachbehinderte Arbeitsuchende – ist deshalb dringend erforderlich.

7. Rahmenbedingungen: Für das Jahr 2001 lagen Angaben vor, dass einzelne Arbeitsämter keine Vermittlungspauschale gezahlt haben, da der/die Arbeitsuchende vom IFD bereits nach einer Woche vermittelt wurde und dies deshalb – so wird argumentiert - kaum eine Leistung des Fachdienstes sein könne. Es sollte möglich sein, dass ein solcher – für uns nicht nachvollziehbarer - Umgang mit bestehenden Vereinbarungen und Regelungen in Zukunft vermieden wird. Ebenfalls in 2001 standen in verschiedenen Arbeitsämtern, vor allem in Bayern, keine bzw. kaum EGZ-Mittel für schwerbehinderte Arbeitsuchende zur Verfügung. Nach Angaben der BA wurden bereits 2001 Rücksprachen mit den Landesarbeitsämtern geführt, falls erforderlich Umschichtungen vorzunehmen und die Eingliederung Schwerbehinderter vorrangig zu behandeln. Für 2002 wurden die EGZ-Mittel laut BA erhöht. Die BAG UB wird im Austausch mit den Fachdiensten kritisch prüfen, ob zukünftig ausreichend EGZ-Mittel zur Verfügung stehen.

Insgesamt ist festzuhalten, dass – ungeachtet der gesetzlichen Möglichkeiten - nach wie vor große Unterschiede zwischen den Bundesländern bezogen auf die betrieblichen Integrationschancen von Schwerbehinderten bestehen. Die bisherige Umsetzung der Novellierung des Schwerbehindertenrechts hat hier noch zu keiner Verbesserung geführt, wie das bei einer flächendeckenden Einrichtung von IFD grundsätzlich zu vermuten war. In Teilbereichen ist sogar eine Verschlechterung der Praxis der betrieblichen Integration festzustellen, da bisher begleitete und erfolgreich vermittelte Personen mit hohem Unterstützungsbedarf nicht mehr ausreichend in den Phasen Vorbereitung, Einarbeitung und Stabilisierung begleitet werden (können). Es zeichnen sich somit klare Benachteiligungen für Menschen mit bestimmten Behinderungen ab. Die beruflichen Eingliederungschancen von schwerbehinderten Arbeitsuchenden sind weniger eine Folge von individuellen Fähigkeiten und Qualifikationen, sondern offenbar eher abhängig vom Wohnort der Betroffenen, d.h. der regionalen Angebotsstruktur.

Ausblick: Nach Auffassung der BAG UB könnte zur Umsetzung der oben genannten Verbesserungsvorschläge der sog. Koordinierungsausschuss einen zentralen Beitrag leisten. Dies setzt allerdings zum einen seine bundesweite Einrichtung voraus und zum anderen kooperative Arbeitsstrukturen. Gefordert ist ein modernes Reha-Management auf partnerschaftlicher Basis. Außerdem müssten alle relevanten Akteure im Ausschuss vertreten sein, d.h. neben IFD (Träger und Mitarbeiterebene) sowie Arbeits- und Integrationsamt auch die Nutzer der Fachdienste sowie Vertreter kooperierender Reha-Anbieter wie z.B. WfbM und Qualifizierungseinrichtungen. Erst dann ist eine effektive und zeitsparende Abstimmung bezogen auf Maßnahmen, Zielgruppen, Vergütung, Qualitätskriterien etc. möglich.